김명식 “인사청문회는 태생부터 위헌적 입법”

<특별 인터뷰>이명박 정부 당시 인사기획관과 비서관 역임

"전세계 인사청문회 미국과 한국뿐 미국은 연방헌법에 근거"

MB정부 청와대 인사기획관을 지낸 김명식 대구가톨릭대학교 부교수. ⓒ데일리안 박항구 기자

인사청문회 제도가 도입된지 14년. 국가운영의 핵심에 ‘사람’이 있고 국민을 위해 어떤 정책을 어느 방향으로 잡아 제대로 일할 수 있는 인재인지를 확인하기 위해 도입된 이 제도에 근본적인 물음이 시작됐다.

특히 박근혜정부 들어 안대희·문창극 국무총리후보자가 연이어 청문회에 나가지도 못한 채 자진 사퇴를 하고 결국 정홍원 국무총리가 유임되면서 인사청문회 회의론이 최절정에 올랐다. 여야는 “정책보다는 ‘신상털기식’ 인사청문회 방식에 문제가 있다”, “청와대 인사검증시스템이 더 문제” 등 상대에 대한 ‘공격과 방어’에만 몰두한 채 논란을 부추길 뿐 서로 머리를 맞댈 생각도 없다. 이러한 때 인사청문회 자체가 ‘위헌’이라는 파격적인 주장이 나왔다.

“우리나라 인사청문회는 헌법에 근거가 없다. 임의로 청문회 실시를 위한 절차 규정만 도입한 위헌적 입법조치일 뿐이다.”

김명식 대구가톨릭대학교 경찰행정학과 부교수이자 이명박 정부 당시 2008년 2월부터 2013년 2월까지 대통령실 인사비서관과 인사기획관을 역임, 사실상 이명박 정부 5년동안 인사를 담당했던 그가 바로 ‘위헌’을 제기했다.

김 교수는 위헌적 요소로 세 가지를 지적했다. 우선 3권 분립에 따른 견제와 균형의 원칙을 깼다는 점, 두 번째로 헌법 제40조의 입법권을 남용했다는 점, 법치국가의 기본 정신과 취지에 맞지 않다는 점이다.

견제와 균형의 원칙을 깼다는 것은 제헌 헌법부터 지금까지 헌법은 국회가 대통령의 공직자 임명에는 최소한으로 간여하되, 임명 후 직무수행의 과정과 결과에 대해 국정감사, 정책질의, 해임건의, 탄핵소추 등으로 책임을 추궁할 수 있게 했음에도 청문회로 권력의 균형이 어긋났다는 지적이다.

또한 헌법 제40조에 규정된 국회의 입법권도 헌법의 테두리 안에서 이뤄져야 함에도 그렇지 않았다는 비판이다. 김 교수는 “만약 국회가 고위공직에 대해 일반 공무원보다 더 도덕성이 뛰어난 사람을 임명하고 싶으면 ‘국가공무원법’ 제33조의 요건을 보완하거나 ‘고위공직자 임명에 관한 법률’을 따로 제정하면 된다”고 제안했다.

아울러 인사청문회가 국민의 감정과 알권리를 위한 제도라는 주장에 대해 김 교수는 “‘국민정서법’을 헌법 위에 두려는 발상”이라며 “진정으로 국민의 절대다수가 원하는 제도라면 헌법부터 개정해 도입하는 것이 순서”라고 ‘법’체계를 고수했다.

MB정부 청와대 인사기획관을 지낸 김명식 대구가톨릭대학교 부교수. ⓒ데일리안 박항구 기자

하지만 인사청문회보다는 언론을 통해 후보자에 대한 도덕성 문제가 먼저 제기됐다는 지적에 김 교수는 “언론이야 사적 자치의 영역에서 비판과 감시기능이 본질이니까 청문회 유무와 관계없이 언제든지 당연히 도덕적 문제도 거론할 수 있다”며 “다만 국회는 헌법에서 설치된 국가기구이므로 헌법의 테두리 안에서 그런 일을 해야 한다”고 밝혔다.

김 교수는 “따지고 보면 도덕성이 아닌 정책이념이나 의지를 평가한다고 해도 그것은 임명권자인 대통령이나 제청권자인 국무총리가 책임지면 되는 것”이라며 “국회에서 장관 개개인에게 면접시험을 보듯이 하는 게 무슨 의미가 있는가. 면접 때 한 이야기와 실제 업무 수행에서의 행위가 얼마든지 다르게 나타날 수도 있다”고 청문회에 대한 근본적 회의를 보였다.

김 교수와의 인터뷰는 지난 1일 서울대학교 행정대학원에서 한국정책지식센터와 한국행정연구소가 주최한 제745회 ‘정책과 지식’포럼에서 ‘인사청문회제도의 위헌성과 과제’라는 주제로 발제하기 앞서 1시간여 진행됐다.

다음은 일문일답.

-인사청문회가 위헌이라는 헌법 차원에서의 근본적인 문제를 짚었다. 왜 위헌인가.

“암의 근원부터 찾아야 한다. 기본적으로 우리나라는 성문헌법 국가다. 헌법의 구성이 국민의 권리와 의무에 대한 것을 앞에 써놓았고 이를 보장하기 위해 대한민국이라는 정부의 기본틀을 어떻게 정할 것이냐가 헌법에 다 있다. 바로 통치구조에 대한 것이다. 통치구조란 통치구조의 기본틀, 서로간의 권한에 대해 예전에 임금이 혼자 독식하던 권한을 쪼개 놓은 것이다. 이것을 어떻게 조화있게 견제와 균형을 하면서 국민들의 권리와 의무를 지켜주고 나라를 운영해 갈 것이냐인데 그런 기본틀에서 국회가 정부를 견제할 수 있는 국정감사, 정책질의, 해임건의, 탄핵소추 등 여러 가지 권한이 많다. 이런 차원에서 청문회는 국회가 대통령의 공직자 임명에는 최소한으로 간여하되, 임명 후 직무수행과 관련해 견제의 권한을 사용하라는 의미에 크게 어긋나는 것이다.

또한 우리나라는 대통령중심제라 대통령이 모든 책임을 진다. 그래서 대통령에게 임기를 정해주고 그 임기동안 자기가 필요로 하는 인적구성은 (대통령)본인이 신임하는 사람을 뽑도록 한다. 그 중에서 국무총리와 감사원장 등 17개 직위와 국회가 직접 선출하는 6개의 직위에 대해서만 인사청문회를 거쳐 국회가 동의하도록 권한을 줬다. 나머지는 대통령이 알아서 인사권을 행사해야 하는데 그것을 국회가 헌법의 근거없이 일종의 절차에 끼어든 것이다. 그러니까 근본적으로 위헌이다.

전 세계에서 인사청문회는 미국, 필리핀과 우리나라 밖에 없다. 그런데 미국은 연방헌법에 필리핀은 1987헌법에 그 근거가 있지만 우리나라는 근거 없이 국회가 과도하게 입법권을 남용했다. 국회가 그렇게 도덕적인 기준에 맞는 사람을 장관이나 고위공직자에 임명하고 싶으면 그에 대한 법률로 기준을 만들어야 한다. 국회는 룰을 정하는 곳이지 직접 선수로 뛰면 안된다. 룰을 정하고 그것이 정당하게 집행되는지 봐야하는데 룰은 정하지도 않고 검사받아 임명하라고 하는 것이다. 그것은 국민의 권한이다. 국민이 국회에 그런 권한까지 주지 않았다. 그러니까 근원부터 잘못됐다.

아울러 인사청문회는 국민의 기본권이 아니다. 제도를 보장하자는 것인데 헌법을 먼저 개정해 그 근거를 신설한 뒤에 후속 법률을 제정하는 것이 순서인데 이를 지키지 않았다.”

즉 김 교수가 위헌적 요소로 지적한 세 가지는 우선 3권 분립에 따른 견제와 균형의 원칙을 깼다는 점, 두 번째로 헌법 제40조의 입법권을 남용했다는 점, 법치국가의 기본 정신과 취지에 맞지 않다는 점이다.

-지난 2000년 인사청문회 도입 당시 그 부분을 살펴보지 않았을 리 만무하다. 그럼에도 인사청문회가 도입된 이유는 분명 존재한다고 생각한다.

“역사적으로 보면 2000년에 처음 청문회를 도입할 때는 국회가 헌법을 지켰다. 헌법에서 국회가 스스로 국회 동의를 하도록 한 국무총리, 감사원장 등 17개 직위와 국회가 직접 선출하는 6개 직위에 대하여만 청문회를 했기 때문이다. 그런데 2003년부터 헌법상 임명절차에 관여할 수 없는 국가정보원장, 국세청장, 검찰총장, 경찰청장 등 권력기관장을 포함시켰다. 당시 열린우리당이 여당으로 집권을 하면서 한나라당(현 새누리당)으로는 어쨌든 국면전환용을 하기 위해 정치개혁특위를 만들어 이 권력기관장 4개를 청문회하자고 한 것이다. 물론 이러한 제안이 여론의 지지를 받았을지는 몰라도 헌법에는 어긋난다. 공법학자들이 그때 문제제기를 했어야 했는데 그냥 넘어가다 보니 그 다음부터 늘기 시작해 지금은 62개의 직위를 청문회해야 한다.”

“4대 권력기관장 인사청문은 국회법 부칙으로 슬쩍 껴넣은 것”

-그래도 국회가 입법기관이라 도입 때 법률적 검토를 분명했을 것이다. 결국 인사청문회 확대가 문제인가.

“전혀 공론화 과정이 없었다. 헌법에 어긋나는지에 대한 검토가 없었다. 속기록을 찾아 봤는데 헌법 검토를 했다는 근거 자체가 없었다. 그리고 헌법에 위배된다 안된다는 표현자체도 없고 애매하게 표현했다. 4개 권력기관장 청문회 자리를 늘릴 때도 보면 ‘대통령이 인사청문을 요청한 경우에 인사청문회를 연다’고 되어 있다. 마치 국회는 가만히 있는데 대통령이 청문회를 해달라고 요청한다는 식으로 표현했다. 그러면서 국회법 부칙에서 국가정보원법, 국가공무원법, 검찰청법, 경찰법을 고친 것이다. 국회법이라는 것은 국회 내부적으로 회의 기준과 원칙을 정하는 일종의 절차법인데 그것으로 실체법을 건드린 것이다. 같은 법이라 가능하다고는 보지만 그때 충분히 그 법에 대해 검찰청장 등 4개 권력기관장들에 대해 청문회를 하는 게 타당한지 안한지 봐야하는데 부칙으로 슬쩍 껴넣은 것이다.”

MB정부 청와대 인사기획관을 지낸 김명식 대구가톨릭대학교 부교수. ⓒ데일리안 박항구 기자

<-그럼 인사청문회의 근본적인 문제는 두가지인가. 헌법상 위헌이라는 점과 룰을 정해야 하는 국회의원이 선수로 뛰겠다는 점인가.

“그것과 아울러 본인들이 실제 책임도지지 못하고 있지 않나. 인사청문회를 하면 본인들이 적합하다고 한 장관이라도 그 사람이 일을 잘 못하면 책임을 같이 져야 한다. 하지만 우리나라는 대통령 책임제라 대통령이 모두 다 책임을 져야 한다. 대통령이 5년간 국민에 약속한 것을 제대로 못하면 다음에 정권 바뀔 때 바꾸면 되는 것이다. 게다가 우리 헌법은 대통령이 임명을 맘대로 하되 임명된 후에 일을 못했을 때 그때 책임을 묻도록 해임건의와 탄핵소추 등이 있다. 이미 존재하는 법으로 견제와 균형을 하면 된다. 그런데 임명될 자리에서는 아직 일을 하지도 않았는데 책임을 묻는 것은 문제다.

또한 차관을 하다가 장관직을 맡는다거나 하면 현직에 공무원이었던 경우라 관계없지만 기업인이나 교수 등 민간에 있다가 장관후보자가 되는 경우는 대통령이 같이 일해보자고 해서 나라를 위해서 봉사하겠다고 나서는 사람이다. 사실 청문 직전까지도 민간인인 셈인데 마치 피의자 신분처럼 신랄하게 본인 뿐 아니라 가족까지 모두 사생활이 폭로된다. 우리나라는 헌법에서 연좌제가 폐지된 지 오래됐는데 가족이나 친지의 문제까지 폭로되는 것은 이러한 헌법에 어긋난다. 그리고 그 모욕감은 이루 말 할 수 없다.

청문회에서 주로 지적하는 도덕성 문제는 수년 내지 수십년 전의 지난 행위다. 이미 당시에 적용되는 각종 법률에 의해 처벌을 받았거나 받았어야 하는 일인데 만약 당시 법률적 미비로 또는 관행 등으로 처벌을 받지 않았다고 해도 본인의 양심에 관한 문제고 위법인지도 모르고 지나갔을 수도 있다. 그런 모든 과거 행적이 앞으로 맡게 될 직위의 직무수행과 밀접한 관계가 있다고 누가 장담할 수 있겠는가.”

-도덕성 문제는 사실 청문회 전에 언론에서 많이 제기된다.

“언론이야 사적 자치의 영역에서 비판과 감시기능이 본질이니까 청문회 유무와 관계없이 언제든지 당연히 도덕성 문제도 거론할 수 있다. 하지만 국회는 헌법에서 설치된 국가기구로 헌법의 테두리 안에서 그런 일을 해야 한다. 정 도덕성에 대해 국민들이 국회를 통해 청문회를 하고 싶으면 먼저 국민이 합의해 성문헌법을 개정한 후 미국의 연방헌법처럼 헌법에 근거를 넣고 나서 청문회를 하도록 해야 한다는 뜻이다.

사실 따지고 보면 도덕성이 아닌 정책이념이나 의지를 평가한다고 해도 임명권자인 대통령이나 제청권자인 국무총리가 책임을 지면 된다. 국회에서 장관후보자 개개인에게 면접시험을 보듯히 하는 것은 무슨 의미가 있겠는가. 면접 때 한 이야기와 실제 업무 수행에서 행위가 얼마든지 다르게 나타날 수도 있다. 그렇기 때문에 현행 헌법의 규정에 따라 임명은 대통령이 신임하는 팀워크가 맞는 사람을 뽑아 쓸 수 있게 하고 고위공직자가 직무수행과정에서 잘못을 했을 경우 국회는 언론이나 시민단체, 국민의 의견을 참고해 임명권자에게 해임을 건의하는 등으로 책임을 추궁하는 게 옳다고 본다.”

“인사권은 대통령에게 주고, 고위공직자가 직무수행을 못했을 때 해임건의 등의 책임추궁이 옳다”

-그럼에도 현재는 인사청문회가 실제 진행되고 있다. 지금의 주장처럼 인사청문회가 위헌이라면 위헌임을 판정 받는 방법이 있는가.

“인사청문회가 위헌임을 판정 받으려면 두가지 방법이 있다. 하나는 헌법소원이라고 해서 기본권이 침해된 사람이 헌법소원을 제기하고 두 번째는 이 법으로 권익을 직접 침해받는 사람이 법이 위헌임을 법원에 소송을 걸어야 한다. 지금 제일 피해보는 사람은 대통령이다. 대통령이 공직자 임명권에 대해 제한을 받기 때문이다. 그 다음은 청문회에서 낙마한 사람들이다. 대통령이 제소해야 하는데 현실적으로 힘들고 낙마한 사람들이 헌법소원을 제기하려니 과연 그럴 용기가 있는 사람이 있을까싶다. 그 다음에는 입법청원이 있는데 청원법에 따라 입법청원을 다수 국민이 요청하면 국회가 심사해서 통과시킬 의무가 있다. 그때 여론이 도와줘야 한다.”

-이명박 정부 당시 인사의 과정에 직접 참여했다. 당시 몇 번에 걸쳐 인사 시스템을 변경하기도 했는데 어느 부분에 초점을 뒀는가.

“사실 인사시스템은 담당했던 인원의 차이는 좀 있지만 노무현 정부 때의 인사시스템을 그대로 도입했었다. 또한 200개의 검증 체크리스트를 만들어 검증을 엄격하게 했다. 적어도 사회적으로 논란이 큰 재산문제, 병역, 논문, 세금 관계, 위장전입 등에 대해서는 흠이 없는 사람을 최대한 찾으려고 했다. 그런데 능력은 뛰어나도 그런 것 때문에 본인 스스로 고사하는 경우도 있었다. 이른바 고위공직 기피현상인데, 예를 들어 본인과 가족들로부터 개인정보제공동의서를 받아야 하는데 이 단계에서부터 고사하거나 반대하는 경우가 있었다. 또한 우리가 먼저 최고적임자이지만 검증하다보니 어렵겠다고 한 적도 있었다.”

-이명박 정부 당시 인사청문회에서 잘된 사례는 무엇인가.

“이 대통령은 민간 CEO 출신이라 통치스타일이 일을 잘하면 계속 같이 간다. 이명박 정부에서는 장관 역임자가 5년 내내 총 49명이다. 김영삼 정부와 김대중 정부 때는 100여명이 다 넘었다. 그에 비하면 반도 안된다. 정부부처를 줄인 것도 있지만 잘하는 사람은 오래 갔다. 외교부, 국토부, 환경부는 5년 동안 장관이 2명밖에 없었다. 거의 평균 2년 반씩 한 것이다. 그래서 역대 정부의 전체 평균에서 장관 재직 기간이 20개월 넘은 유일한 경우다. 이 대통령은 장관 적임자를 고를 때 일단 전문성이 있느냐를 봤고 국민들이 봤을 때 이 사람 같으면 어느 정도 도덕적으로도 재산이라든가, 군대 문제 등 흠이 좀 없는 사람을 최대한 고르려고 노력했다. 저희도 그런 과정에서 최대한 사람을 찾으려고 했다. 또한 이 대통령이 사람을 고를 때 직접 생각하는 사람이 있어도 저희 인사팀에 누군가를 직접 권하지 않았다. 개별적으로 추천받은 사람이 있어도 검증결과에 문제가 있다고 하면 아무리 같이 일하고 싶어도 과감하게 포기할 정도로 절대적으로 검증 결과를 존중했다. 특히 인사수석실이나 민정의 공직기강 비서실에서 실무적으로 공식적으로 올라간 프로세스를 존중해줬다. 그 점에 대해 늘 고맙게 생각한다. 그렇게 했으니까 어떤 특정한 사람에 대한 문제제기는 있었지만 프로세스에 대해 문제제기는 없었다고 본다.”

-박근혜정부에 들어서는 인사 부분이 더 논란이 크다. 무엇이 문제인가.

“말하고 싶지 않다. 언젠가는 현 정부가 끝나고 노무현 정부, 이명박 정부와 함께 비교하는 논문 등도 나올 수는 있겠지만 지금 언급하는 것은 적절하지 않다.”

-최근 인사청문회와 관련해 도덕성부분은 비공개, 정책 등 업무 부분은 공개를 하자는 논의가 나오고 법안 발의도 한다. 어떻게 보는가.

“다 백해무익하다고 본다. 그럴 필요도 없고 그렇게 나누는 의미가 무엇인가. 그러한 기준을 국회가 법률로 정해주면 된다. 국민들이 성인군자나 성직자를 뽑는 것도 아니고 어떠한 기간 동안 임기가 있든 없든 그 역할에 맞는 사람을 뽑는 것이다. 그러한 모든 사안에 대해 대통령이 책임을 지면된다. 현재도 공무원을 임명할 때 지방공무원법 31조나 국가공무원법 33조에 요건이 다 있다. 특히 개별법에도 이러 이러한 사람은 임명할 수 없다고 되어 있다. 예를 들어 방통위 위원장은 이러 이러한 사람 중에서 뽑고 또 임명하면 안 되는 기준까지 만들어뒀다. 그것을 지키든가, 좀더 세분하든가하면 된다. 국회는 그 기준을 정하는 게 일이다.”

MB정부 청와대 인사기획관을 지낸 김명식 대구가톨릭대학교 부교수. ⓒ데일리안 박항구 기자

-최근에는 제주도에서도 그렇고 경기도 등 지방자치단체에서도 인사청문회를 하겠다고 한다.

“제주도는 특별자치도로 자치법을 만들 때 부지사하고 도의회의 임명동의 대상자인 감사위원회 위원장을 임명하기 전에 인사청문을 거치도록 법적 근거를 마련했다. 하지만 다른 자치단체의 경우에는 근거가 없는 것으로 위법이다. 이미 대법원에서는 10년전에 전라북도의회가 전라북도지사의 인사권을 제약하기 위해 인사청문조례안을 재의결한데 대해 무효로 판결했다. 그러함에도 청문회를 간담회 형식이라도 열겠다는 것은 우려된다. 마치 유행처럼 하는데 이는 법치국가의 대한민국을 원칙부터 계속 흔드는 것이다. 국회의 인사청문회가 정당의 이해관계에 따라 폭로전으로 파행 운영된 사례가 지자체까지 편법적으로 확산되는 것은 국익에도 도움이 되지 않는다.”

-교수님이 제안하는 대안이라고 한다면 무엇인가.

“법을 만들라는 것이다. 하나는 국가공무원법 개정이고 다른 하나는 고위공직자 임명에 관한 법률을 제정하는 것이다. ‘국가공무원법’이라는 단일 법체계안에 일목요연하게 적용할 수 있다는 장점이 있다. 반면 현재 인사청문 대상에 포함된 정무직공무원 외의 검찰총장, 경찰청장 등과 같은 특정직공무원과 중앙선거관리위원과 같은 비상근직은 물론 한국은행총재와 한국방송공사사장과 같은 공직자까지 망라하기는 어렵다.

그렇다면 ‘고위공직자 임명에 관한 법률’을 제정하면 되는데 그 안에는 그간의 청문회에서 지적한 사항을 토대로 국민이 용인할 수 있는 적정한 도덕성 기준을 얼마든지 정할 수 있다. 다만 ‘김영란법’도 제대로 통과시키지 못하는 국회가 과연 이를 수용할지는 두고 볼 일이다.”