[지방분권시대] '제2국무회의' 도입…의미와 한계는?

정부, 하반기 시험운영 뒤 내년 개헌 통해 법적 근거 확보

선출직 시·도지사 정치무대 변질 우려…박원순 시장 전례

문재인 정부가 지방분권 개헌을 비롯한 지역균형발전 정책을 주요 국정과제로 천명한 가운데, 그중 핵심 내용인 제2국무회의 신설·운영이 방안이 가시화 되고 있다.(자료사진) ⓒ데일리안 박항구 기자

정부 100대 국정과제 '고르게 발전하는 지역'…추진 로드맵 가시화
법적 한계에 따른 대통령 자문기구 형태 전락·정치무대 변질 우려도

문재인 정부가 지방분권 개헌을 비롯한 지역균형발전 정책을 주요 국정과제로 천명한 가운데, 그중 핵심 내용인 '제2국무회의' 신설·운영 방안이 가시화하고 있다. 중앙정부가 국무회의를 통해 주요 국정과제를 논의하듯, 일선 지방정부에 대해서도 지자체 이슈를 논의하는 심의기구를 만든다는 것이다. 하지만 법률적인 한계로 자칫 대통령 자문기구 형식으로 전락하거나, 선출직들의 정치무대가 될 수 있다는 점에서 한계점도 여럿 지적된다.

문재인 대통령은 최근 100대 국정과제를 발표하며 '고르게 발전하는 지역'을 주요 국정목표 중 하나로 발표했다. 앞서 문 대통령이 "연방제에 버금가는 강력한 지방분권제를 만들겠다"고 공언한 내용의 구체적 추진 로드맵이다. 정부는 이를 바탕으로 중앙의 권한을 점차 지방으로 이양하는 방안을 모색 중이고, 지방분권화의 주체이자 당사자인 전국 지자체들은 이에 대한 구체적인 대안을 제시하며 힘을 더하고 있다.

헌법적 한계 속 하반기 시범운영…개헌 시 법적 구속력 여부 주목

정부는 전국 17개 시·도지사가 참여하는 제2국무회의를 하반기 시범 운영한 뒤 내년 6월 개헌을 통해 제도화하겠다고 밝혔다. 현재 대통령을 비롯 국무총리와 중앙행정기관인 17개 행정각부가 국무회의를 통해 국정 이행 과제 및 주요정책을 심의하듯, 전국 광역자치단체장에 대해서도 지자체 이슈를 함께 논의하는 심의기구를 구성한다는 방침이다. 제2국무회의가 실현되면 대통령을 의장으로 국무총리와 17개 시·도지사, 행정자치부 장관, 기획재정부 장관 등이 참석한다. 간사는 행자부 장관이 맡는다.

이처럼 중앙과 지방간 협력회의의 필요성은 이미 오래 전부터 제기돼 왔다. 실제 참여정부 시절인 지난 2003년 노무현 전 대통령은 전국시도지사회의를 주재해 중앙·지방 간 협력을 꾀했으나, 국정과제에 대한 지자체와의 이해관계 충돌로 회의가 자리잡지 못하면서 사실상 유명무실화 됐다. 이후 문재인 대통령이 이를 계승해 내년 6월 개헌안에 '제2국무회의'의 도입 근거를 마련하겠다고 나선 것이다.

문재인 정부가 지방분권 개헌을 비롯한 지역균형발전 정책을 주요 국정과제로 천명한 가운데, 그중 핵심 내용인 제2국무회의 신설·운영이 방안이 가시화 되고 있다.(자료사진) ⓒ행자부

하지만 헌법 개정 없이는 제2국무회의를 가질 법적 근거가 없는 상황이다. 국무회의는 헌법 제88조·제89조에 명시된 헌법기관이지만, 시도지사 간담회는 어떠한 법률적 근거도 가지지 않기 때문이다. 이 같은 상황에서 시도지사 간담회가 정례화하는 수준에 그치거나, 국가의 주요정책을 함께 결정하게 되면 향후 책임 소재를 둘러싼 공방이 가열될 수 있다는 우려도 나온다.

이에 문 대통령은 내년도 개헌 시 지방분권 강화 조항과 함께 제2국무회의를 신설할 수 있는 헌법적 근거를 마련하겠다고 강조했다. 이에 앞서 헌법 개정 때까지 시간이 걸리는 만큼 시도지사 간담회를 제2국무회의 예비모임 성격으로 정례화한다는 방침을 밝히기도 했다. 지자체들도 제2국무회의 설치 법안이 통과되기 전까지 정책협의회 형식으로 최소 2달 간격의 정기 간담회를 추진해야 한다고 목소리를 더하고 있다.

이 가운데 제2국무회의가 제대로 자리잡기 위해서는 심의권과 의결권을 부여해 구속력을 제공하는 것이 관건이 될 것으로 보인다. 현재로서는 지자체의 중앙정부 입법·정책 참여가 제한돼 있고, 지방 4대 협의체가 행자부 장관을 통해 제한적으로 의견을 제출할 수 있는 정도다. 이에 지자체는 지방정부의 의견이 반영되지 않은 중앙정부의 정책결정을 차단하고, 지방 관련 사안에 대해 심의·의결할 수 있는 제도적 장치가 필요하다고 주장하고 있다.

정부는 지방의 행정·재정적 부담을 유발하는 정책 등을 심의할 시 그 결과를 국무회의에 보고하고, 국회에 통지하도록 해 간접적인 구속력을 갖도록 하는 내용을 검토 중이다. 현재 심의·의결 결과에 대한 법적 구속력이 없는 상황에서는 제2국무회의가 도입된다고 해도 대통령 자문기구나 간담회 수준으로 전락할 수 있다는 게 지자체의 입장이다. 이에 제2국무회의에 대한 법적 근거 마련 여부가 지방분권 개헌의 성패를 가를 전망이다.

문재인 정부가 지방분권 개헌을 비롯한 지역균형발전 정책을 주요 국정과제로 천명한 가운데, 그중 핵심 내용인 제2국무회의 신설·운영이 방안이 가시화 되고 있다.(자료사진) ⓒ행자부

또한 지자체장의 경우 선출직공무원으로, 제2국무회의가 선거운동을 염두에 둔 정치무대가 될 수 있다는 우려도 나온다. 실제 박원순 서울시장은 지난해 최순실 국정농단 사태가 불거진 가운데 국무회의에 참석해 대통령을 비롯한 내각총사퇴를 주장하며 설전을 벌인 바 있다. 당시 일각에서 정치 행보를 의식한 행동이라는 의견이 분분했던 만큼, 선출직 단체장들의 선거운동 무대가 될 수 있다는 지적도 제기된다.

이 가운데 제2국무회의는 하반기 시범운영을 앞두고 활발히 논의되고 있다. 앞서 문 대통령은 취임 이후 17개 시도지사들과의 간담회를 개최해 지방분권 및 지역균형발전을 약속했다. 이날 회의는 제2국무회의의 시범형태로도 해석된다. 이에 힘입어 지자체는 자체적으로 제2국무회의 형태의 정책협의체를 구성하고 있다. 일례로 서울시는 정부의 제2국무회의 추진방침에 따라 오는 9월부터 25개 자치구와 함께하는 '시장·구청장 정책협의체'를 운영키로 하는 등 정부와 공감대를 형성하며 본격 행동에 나서고 있다.

한편, 문재인 대통령이 발표한 국정과제 '고르게 발전하는 지역'에서 가장 고려되는 것은 자치분권과 균형발전이다. 이에 국정기획자문위원회는 중앙정부의 권한이 지방으로 이양되고, 지방재정 확충을 통해 지방분권을 추진한다는 방침이다. 정부는 해당 국정목표의 구체적 실현을 위해 △풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권 △골고루 잘사는 균형발전 △사람이 돌아오는 농산어촌 등을 주요 국정전략으로 제시한 가운데, 정부의 지방분권 정책이 실제 지자체와 어느 정도 공감대에서 실질적으로 실현될지 주목된다.