[지방분권시대] 지방자치단체에서 '지방정부'로…지방분권의 첫 단추

정부 100대 국정과제 '고르게 발전하는 지역'

수직적 관계서 수평적 협력관계로 전환

문재인 정부의 핵심 추진과제로 선정된 지방 분권 강화 방안이 추진에 탄력을 받고 있는 가운데, 그중 핵심 내용으로 지방자치단체를 지방정부화로 승격하는 내용이 주요하게 거론되고 있다.(자료사진) ⓒ연합뉴스

정부 100대 국정과제 '고르게 발전하는 지역'…추진 로드맵 가시화
지방은 종속물 아닌 파트너…수직적 관계서 수평적 협력관계로 전환

문재인 정부의 핵심 추진과제로 선정된 지방 분권 강화 방안이 추진에 탄력을 받고 있는 가운데, 그중 핵심 내용으로 지방자치단체를 지방정부화로 승격하는 내용이 주요하게 거론되고 있다. 현재 국내의 지방분권 개념은 중앙정부 주도의 지방자치 시스템으로, 중앙정부가 위임한 사무를 지방자치단체가 집행하는 수준의 상대적 하위 개념이다. 이에 새 정부와 지자체는 수직적 상하관계 또는 종속 관계를 넘어 협력과 공생의 파트너로서 실현되는 '지방정부화'가 이뤄져야 한다고 공감대를 형성하고 있다.

문재인 대통령은 최근 100대 국정과제를 발표하며 '고르게 발전하는 지역'을 주요 국정목표 중 하나로 발표했다. 앞서 문 대통령이 "연방제에 버금가는 강력한 지방분권제를 만들겠다"고 공언한 내용의 구체적 추진 로드맵이다. 정부는 이를 바탕으로 중앙의 권한을 점차 지방으로 이양하는 방안을 모색 중이고, 지방분권화의 주체이자 당사자인 전국 지자체들은 이에 대한 구체적인 대안을 제시하며 힘을 더하고 있다.

지방자치단체에서 '지방정부'로…지방분권의 첫 단추

정부가 지방분권형 개헌 추진을 공식화하면서 전국 지자체들은 '지방정부'로 명칭을 개칭하는 것이 지방 분권의 첫 단추라고 목소리를 높이고 있다. 지방자치단체의 뜻은 국가로부터 행정권의 일부를 부여받은 공공단체를 의미하는 것으로, 명칭부터 중앙-지방의 수직적 구조를 형성하고 있다는 것이다. 이에 실질적 지방분권이 실현되기 위해서는 단순히 자립의 개념을 넘어 중앙과 대등한 '파트너'로서 상생하는 방향의 지방정부화가 추진돼야 한다는 주장이 나온다.

전국 시·도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회 등으로 구성된 지방분권개헌국민회의는 "현행 헌법이 지방자치를 규정하고는 있지만, 지방정부를 자치의 주체로 인정하고 지위를 보장하기보다는 중앙정부의 법령을 집행하는 하급기관으로 전락시키고 있다"고 지적했다. 실제 1987년 개정된 현행 헌법에서 지자체의 기능은 주민복리와 재산관리에 국한되며, 지방의회를 구성·운영할 수 있는 정도다.

문재인 정부의 핵심 추진과제로 선정된 지방 분권 강화 방안이 추진에 탄력을 받고 있는 가운데, 그중 핵심 내용으로 지방자치단체를 지방정부화로 승격하는 내용이 주요하게 거론되고 있다.(자료사진) ⓒ행자부

특히 국가는 중앙과 지방을 모두 포함하는 개념임에도 현재 행정용어에서는 국가재정법·지방재정법, 국가공무원·지방공무원, 국가계약법·지방계약법 등 중앙정부만을 국가로 지칭하고 있다.

이 가운데 중앙의 권한을 지방에 이양하며 지방분권을 촉진하는 데 앞서 지방을 지칭하는 명칭부터 지방정부화로 승격시켜야 한다는 지적이 이어진다. 시도지사협의회를 비롯한 지방 4대 협의체는 기존 지방자치단체라는 명칭을 지방정부로 변경하고, 지방자치조직권과 자주재정권 보장 및 지역대표형 상원 설치를 통한 지방의 국정 참여 확대 등을 촉구하고 있다.

이 과정에서 지방이 중앙과 동등한 관계에서 협력하기 위해 지방정부 개칭이 우선돼야 한다는 것이다. 선진국 중 지방자치단체라고 부르는 나라는 한국과 일본이 유일한 실정으로, 지방정부로 개칭해 중앙과 지방의 기존 수직적 구조에서 상호 협력의 수평적 관계로 전환해야 한다는 게 지방 협의체의 주요 입장이다.

앞서 박원순 서울시장도 지방은 중앙의 종속물이 아닌 파트너라고 규정한 바 있다. 박 시장은 최근 서울시의회 정례회를 통해 '중앙집권적 의식'이 개헌의 걸림돌이 되고 있다고 지적하며 이 같이 주장했다. 그는 "(개헌이 안 되는 이유는) 지방정부를 하나의 파트너로 생각하지 않는 인식에 있다"며 "우리는 '지방정부'가 아닌 '지방자치단체'라는 용어를 쓰는데, 이는 하나의 파트너가 아닌 종속물이라고 생각하는 결과물"이라고 목소리를 높였다.

전문가들의 지적도 잇따른다. 최근 개최된 지방분권 관련 정책토론회에서 이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 "국가의 공공기관을 총칭해 중앙정부라고 부르듯이 지방자치기관도 지방정부라고 부르는 게 자연스럽다"며 "국가나 지방이나 같은 성질의 공공단체지만 유독 지방에 대해서만 단체라고 부르는 것은 지방을 깎아내리는 의미로 들릴 수 있다"고 지적했다.

문재인 정부의 핵심 추진과제로 선정된 지방 분권 강화 방안이 추진에 탄력을 받고 있는 가운데, 그중 핵심 내용으로 지방자치단체를 지방정부화로 승격하는 내용이 주요하게 거론되고 있다.(자료사진) ⓒ행자부

전국 17개 광역시도지사가 참여하는 대한민국시도지사협의회는 내년 추진될 개헌안에 지방분권 국가임을 명시하고, 지방자치단체의 명칭을 '지방정부'로 개칭해 자치입법권·자치조직권·자주재정권을 보장해야 한다고 강조하고 있다. 이때 지방정부는 자치의회와 행정부로 구성된다. 최문순 시도지사협의회장은 "국가의 복잡다기한 문제들을 과거와 같은 후진적 중앙 통제식 방식으로는 해결할 수 없는 것을 현장에서 뼈저리게 느낀다"며 "지역주민과 가까운 지방정부가 우선적으로 현장의 문제를 처리하고, 이것이 불가능할 때 중앙에서 도움을 주는 방식으로 발상의 전환이 필요하다"고 강조했다.

한편, 문재인 대통령이 발표한 국정과제 '고르게 발전하는 지역'에서 가장 고려되는 것은 자치분권과 균형발전이다. 이에 국정기획자문위원회는 중앙정부의 권한이 지방으로 이양되고, 지방재정 확충을 통해 지방분권을 추진한다는 방침이다. 정부는 해당 국정목표의 구체적 실현을 위해 △풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권 △골고루 잘사는 균형발전 △사람이 돌아오는 농산어촌 등을 주요 국정전략으로 제시한 가운데, 정부의 지방분권 정책이 실제 지자체와 어느 정도 공감대에서 실질적으로 실현될 지 주목된다.