[전기요금 현실화-하] 전문가 “원가 반영되는 구조 만들어야”

원가주의 바로 세워야…전기요금에 원가 반영

에너지전환 정책으로 전기요금 인상요인 커져

원가주의 바로 세워야…전기요금에 원가 반영
에너지전환 정책으로 전기요금 인상요인 커져

정부는 현재 주택용 전기요금 누진제 개편 민관 태스크포스(TF)를 중심으로 전기요금 개편 작업을 진행하고 있으며, 여름이 오기 전 마무리할 계획이다.ⓒ데일리안 홍금표 기자

문재인 정부가 추진하고 있는 에너지전환 정책은 ‘깨끗하고 안전한 에너지로의 전환’을 표방한다. 문 대통령은 대선 당시 전력 생산에서 원전이 차지하는 비율을 현재 약 30%에서 2030년까지 18% 수준으로 낮추고, 노후 석탄화력발전소를 폐쇄하겠다고 공약했다.
어느 에너지원이 깨끗하고 안전한지는 꼼꼼히 따져봐야 할 대목이지만, 탈원전‧탈석탄 정책으로 더 비싼 발전원을 사용하면서도 전기요금을 올리지 않겠다는 건 정책적 모순이 아닐수 없다.
지난 2002년 원자력법을 개정해 신규 원전 건설을 금지하며 ‘탈원전 시대’에 돌입한 독일은 전기료 인상 등을 이미 경험한 바 있다. 독일의 가정용 전기요금은 노후 원전 8기를 멈추기 직전 해인 2010년 ㎿h당 244유로에서 2015년 295유로로 21% 상승했다.
여기에 공기업인 한국전력이 대규모 적자에 허덕이면서 전기요금 인상이 불가피하다는 목소리가 커지고 있다. 탈원전 정책에 따른 전기요금 인상은 없다고 공언해온 정부로선 갈수록 궁지에 몰리고 있다.<편집자주>

지난해 유례없는 폭염으로 전기요금 누진제가 도마 위에 올랐다.

정부는 현재 주택용 전기요금 누진제 개편 민관 태스크포스(TF)를 중심으로 전기요금 개편 작업을 진행하고 있으며, 여름이 오기 전 마무리할 계획이다.

본지는 노동석 에너지경제연구원 선임연구위원, 이창호 한국전기연구원 전력정책연구센터 연구위원, 박광수 에너지경제연구원 선임연구위원 등 에너지 전문가들과 서면인터뷰를 통해 전기요금 전반에 걸쳐 짚어봤다.

전문가들은 원가가 반영되는 전기요금 체계를 구축해야 한다고 입을 모았다. 법에 명시된 ‘원가주의’를 명확히 세워야 한다는 것이다. 특히 독립적인 규제기관이 전기요금을 결정해야 한다는 제언도 나왔다.

이창호 한국전기연구원 전력정책연구센터 연구위원은 “전기요금은 전력생산, 수송, 판매과정에서 발생하는 비용을 효율적인 방식으로 회수하게 하는 수단으로, 요금을 산정하는 원칙과 기준, 절차가 만들어져야 한다”며 “연료가격 등 공급비용과 정책적 요인에 의해 발생하는 비용을 요금에 주기적으로 반영할 수 있어야 한다”고 강조했다.

한전이 도입하기를 원하는 연료비연동제에 대해서는 긍정적으로 평가했다. 박광수 선임연구위원은 “연료비연동제는 당연히 도입돼야 할 제도로, 연료비뿐만 아니라 제세부담금 등 공급비용의 변화는 가격에 반영돼야 한다”며 “연료비가 상승하는데 전기요금만 고정돼있다면 전기로 소비가 대체되는 현상이 발생해 에너지 소비구조의 왜곡을 초래한다”고 말했다.

또 정부의 에너지전환 정책은 전기요금 인상요인으로 작용한다고 지적했다. 노동석 선임연구위원은 “에너지전환이 탈원전과 재생에너지의 확대를 의미하고 있어 전기요금 인상요인 발생은 당연하다”며 “이미 재생에너지 보급 증가가 전기요금 인상으로 이어진다는 것은 여러 국가에서 공통적으로 경험하고 있는 현상”이라고 꼬집었다.

왼쪽부터 노동석 에너지경제연구원 선임연구위원, 이창호 한국전기연구원 전력정책연구센터 연구위원, 박광수 에너지경제연구원 선임연구위원.

- 현행 전기요금 제도에 대한 평가와 장단점은.

=노동석 에너지경제연구원 선임연구위원(이하 노) : 판매사업자인 한전이 적자를 본다는 것은 전기를 판매해 얻은 수익이 판매를 위해 소요된 비용에 비해 적다는 것을 의미한다. 즉, 원가주의를 위배하고 있다. 이러한 요금제도의 장점은 정부의 다양한 정책이 전기요금에 반영되기 쉽다는 것이다. 대표적인 예가 용도별 교차보조, 에너지복지, 소비절약 유도 등이다.

그러나 용도별 공급원가가 정확히 계산되고, 공개되지 못해 용도간, 용도내 형평성 문제가 발생할 수 있으며, 전기요금을 정부가 결정하게 됨에 따라 전기요금 개정이 쉽지 않다. 또 여건변화에 따라 한전이 폭리를 취하거나, 손실을 보게 돼 수익은 불안정해진다. 이러한 점들은 결과적으로 전기소비자인 국민과 주주들에게 피해를 주게 된다.

=이창호 한국전기연구원 전력정책연구센터 연구위원(이하 이) : 우리나라 전기요금제도는 전기요금 체계, 산정방식, 총괄원가를 기준으로 하는 요금결정 방식 등은 수십 년 전 한전독점시대의 틀을 그대로 답습하고 있다. 특히 2001년 전력시장 도입 이후 도매시장가격이 있지만 소매요금이 전혀 연계되지 않는 기형적인 구조이다.

요금수준이 낮은 것을 장점으로 봐야할지 모르겠다. 단점으로는 우선 ‘요금시스템’의 부재이다. 현대국가는 대부분의 의사결정을 시스템에 의해 접근하고 있으나, 우리의 요금제도는 정치적 문제, 정책적 수단, 분위기나 상황 논리에 좌우되는 경향이 있어 요금본래의 기능을 발휘하지 못하고 있다. 또 요금의 불투명성도 문제이다. 사실 아무도 원가가 얼마인지, 비용 수준이 타당한지 판단하기 어려운 구조이다.

=박광수 에너지경제연구원 선임연구위원(이하 박) : 현행 국내 전기요금 제도는 원가에 입각해 요금이 결정되기 보다는 용도별로 다른 요금을 부과하는 체계이다. 용도별 요금 결정 시 정책적 영향을 크게 받아 원가와 괴리되는 경우가 빈번하게 발생한다. 이로 인해 용도 간 교차보조 문제가 지속되고 있다.


- 전기요금 제도 개편(설계)시 중점사안은.

=노 : 원칙에 충실해지는 방향으로 개편돼야 한다. 원가이하의 공급은 원가에 좀 더 가깝게, 특혜와 특례는 가급적 축소해야 한다. 큰 방향은 한전의 원가를 공개하고, 검증해 한전의 손실이 발생하지 않도록 해야 한다. 그것이 법에 명시된 원가주의 즉, 적정원가에 적정이윤을 더한 것이다. 지금 한전의 손실은 일정기간 전기소비자의 부담을 유보하는 효과 외에는 없다. 조삼모사라고 할 수 있다.

=이 : 많은 사람들이 요금수준에만 초점을 맞춰 얘기하고, 주택용과 산업용과 같은 용도별 요금수준의 차이를 가지고 대립적인 구도로 접근하는 경향이 있다. 전기요금은 전력생산, 수송, 판매과정에서 발생하는 비용을 효율적인 방식으로 회수하게 하는 수단이다. 요금을 산정하는 원칙과 기준, 절차가 만들어져야 한다. 연료가격 등 공급비용과 정책적 요인에 의해 발생하는 비용을 요금에 주기적으로 반영할 수 있어야 한다. 그러면 지금 난마처럼 꼬여있는 전기요금 문제의 대부분이 자연스럽게 해결될 수 있을 것이다.

=박 : 정부는 가급적 전기요금 결정에 개입하지 않는 것이 바람직하다. 전기요금과 관련된 제도, 요금 등 모든 사항은 독립적 규제기관을 통해 결정하는 구조가 돼야 한다. 전기요금이 경쟁시장에서 결정되는 것과 같은 결과를 얻을 수 있도록 제도가 설계되어야 할 것이다.


- 올해도 폭염이 예상돼 누진제가 또 다시 뜨거운 감자가 될 것으로 보인다. 올바른 전기요금 누진제 개편 방안은.

=노 : 언론에 보도된 3단계 주택용 누진제의 구간을 확대하는 것은 필수소비량을 확대한다는 점에서 맞는 방향이라 볼 수 있다.

그러나 누진제 구간의 확대가 결과적으로 주택용 요금을 인하하는 방향이 되어서는 곤란하다. 지난해 판매실적을 기준할 때 이미 주택용 전기요금과 산업용 전기요금은 kWh당 106원으로 같다. 비록 원가가 공개되지 않고 있지만 가장 낮은 전압으로 공급되는 주택용이 상대적으로 고압으로 공급되는 산업용에 비해 원가가 비쌀 것이라는 것은 상식이다.

이것은 한전이 산업용에서 과도한 이익을 취하고 있거나 손해를 감수하면서 주택용 전력을 공급하고 있다는 증거이다. 결과적으로 주택용 전기요금이 원가를 보전하지 못하고 있는 것이 분명하다. 누진구간 확대의 결과가 3000억원 정도 수익감소를 가져온다면 이는 실질적인 요금하락인 것이고, 따라서 누진구간을 확대하고 구간별 전력량요금을 조정하지 않는 안은 바람직하지 않다.

=이 : 주택용에만 부과하는 누진제는 당연히 폐지돼야 하는 제도이다. 누진제의 폐지 또는 대폭 완화에 대해서는 그동안 많은 검토와 논의가 있었으므로 마음만 먹으면 지금이라도 당장 시행이 가능할 것이다.

우리나라 주택용 전력수요는 다른 나라에 비해 상당히 낮은 수준이며, 전체 전력수요에서 차지하는 비중도 13% 수준에 불과하다. 주택용 누진제를 통해 전력수요를 억제하겠다는 발상은 시대착오적이며 전혀 효과적이지도 않다. 만약 피크수요를 억제하고 싶다면 오히려 업무용 수요를 대상으로 접근하는 것이 타당하다.

다만 주택용도 전력수요가 크게 늘어나는 동하계 피크시간대에는 가격신호를 통해 소비자가 사용시간과 소비량을 합리적으로 선택할 수 있도록 계량시스템 도입이 필요하다.

=박 : 현재 누진요금제는 3단계 3배로 돼있다. 누진배율을 2배 이내로 축소시키는 것을 고려할만하다. 다만 주택용 판매단가가 원가에 크게 못 미치는 수준이므로 요금 수준은 인상돼야 한다.

필수사용량보장공제는 조속히 폐지해야 한다. 소비량이 적은 소비자가 모두 저소득 가구는 아니고, 이미 취약가구를 대상으로 복지할인 요금제를 시행하고 있어 불필요한 제도이다. 한전의 적자만 심화시킨다.


- 문재인 정부의 에너지전환 정책 추진시 전기요금 인상요인 없는가.

=노 : 에너지전환이 탈원전과 재생에너지의 확대를 의미하고 있어 전기요금 인상요인 발생은 당연하다. 원자력의 시장정산단가가 kWh당 60원 수준, 신재생단가는 160원 수준이다. 동일한 상품을 구입할 때 싼 것 대신 비싼 것을 선택하는데 비용이 증가하지 않는다는 주장은 비상식적이다. 이미 재생에너지 보급 증가가 전기요금 인상으로 이어진다는 것은 여러 국가에서 공통적으로 경험하고 있는 현상이다.

성공적인 에너지전환을 위해 전기요금 인상은 불가피하다. 에너지전환 속도에 따른 전기요금 인상폭을 추정하고, 결과를 공개해 그 인상폭을 감내하면서 ‘깨끗하고 안전한’ 에너지를 사용할 것인가에 대해 국민에게 물어봐야 한다.

전기요금 인상이 없고 비용은 지속적으로 증가한다면, 배출구 없는 보일러를 계속 가열해 압력을 높이는 것이다. 그 결과는 폭발밖에 없다.

=이 : 우리와 같이 재생에너지 부존량이 많지 않은 여건에서는 재생에너지의 공급비용이 상대적으로 높아서 에너지전환 초기단계에는 인상요인이 발생할 수밖에 없다.

그러나 장기적으로 보면 재생에너지의 공급비용은 하락 또는 정체되는데 비해 기존 발전방식과 송전비용은 환경, 입지제약으로 상승하는 추세이므로 가격상승의 압력이 서서히 줄어들 것으로 보인다.

비용요소를 명확하게 분리해 소비자에게 공개하는 방식으로 접근하는 것 바람직하다. 외국의 경우도 재생에너지 보급이나 정책적 요인으로 발생하는 비용, 각종 분담금은 따로 분리해 소비자에게 제공하고 있다.

=박 : 에너지전환 정책으로 인한 요금인상 요인은 크지 않은 것으로 판단된다. 그러나 요금인상 요인이 전혀 없는 것은 아니다.

현재 주요 발전원별 정산단가를 보면 원자력이 가장 낮고 다음이 유연탄, 가스, 재생에너지의 순서이다. 따라서 원전과 유연탄 발전을 줄이고 가스와 재생에너지 발전을 증가시키는 경우 인상요인이 발생하는 것은 사실이다. 다만 에너지전환이 장기간에 걸쳐 진행되므로 단기에 요금이 급격하게 상승할 요인은 없다.

정부가 용도별 원가를 비롯한 전기요금과 관련된 정보를 투명하게 공개하는 것이 무엇보다 중요하다. 정부가 정보를 독점하고 공개하지 않고 있어 잘못된 정보가 유통돼 소비자들에게 왜곡된 의사결정을 유도하는 경우가 많다. 예를 들어 현재 산업용에서 주택용으로 교차보조가 이뤄지고 있는데 일반 소비자들은 반대로 알고 있다. 이러한 이유로 주택용 전기요금 인상이 시급함에도 수용성의 문제로 요금 조정이 어려운 상황이 전개되고 있다.

정치적 목적이 우선된 전기요금 정책이 국민경제에 부담이 될 수 있음을 적극적으로 홍보할 필요가 있다.


- 에너지전환 정책 추진 이후 한국전력을 비롯한 발전공기업이 적자에 허덕이는 이유는.

=노 : 적자발생의 원인은 국제에너지가격의 상승, 신재생발전에 대한 보조금, 2016년의 주택용 누진제 완화, 탈원전, 환경급전 시행 등이다.

탈원전과 환경급전은 비싼 가스발전 이용률을 높이는 결과를 가져오며, 여기에 국제 에너지가격의 상승과 겹쳐 발전비용 상승을 가중한다.

=이 : 비용이나 가격은 오르거나 내리는 것이 정상이다. 그럼에도 우리나라는 도매요금인 전력시장가격과 소매요금인 전기요금이 이러한 변동성을 제대로 반영하지 못하는 기형적인 구조이다. 도매가격이 오르면 소매요금도 오르고 반대이면 당연히 내려갈 것이다. 만약 도매가격이 내려도 소매요금을 그대로 두면 판매자는 초과수익을 얻을 것이고, 반대의 경우라면 적자가 발생한다. 전력시장이 도입된 지 20년이 다 됐지만 지금도 우리는 이처럼 우스꽝스러운 제도에서 벗어나지 못하고 있다.

지금 당장의 적자를 해결하는 것도 필요하지만, 이는 근본적인 문제해결이기 보다는 미봉책에 불과하다. 이러한 해결방식은 정작 비용 상승 요인의 발생시점과 요금인상 시점의 시차로 인해 오히려 반대의 효과가 발생할 가능성도 크다. 지난 2013년경 한전 적자를 해결하기 위해 수차례에 걸쳐 전기요금을 25% 정도 인상했다. 그러나 막상 인상하고 나니 저유가, 설비예비력 확대로 구입원가가 대폭 줄어들어 이후 한전이 막대한 이익을 얻는 결과로 이어졌다.

=박 : 정부의 경직적인 전기요금 정책이 가장 큰 원인인 것으로 판단된다. 재화의 가격은 공급비용과 수급에 의해 결정돼야 하는데, 현재 전기요금 결정 과정은 너무 정치적으로 치우쳐 있어 경제상황이 전혀 반영되지 않고 있다.

연료가격이 상승하거나 상대적으로 비싼 발전원의 전력 공급이 증가하는 경우 전기요금 인상은 불가피하다. 그러나 현재 정부가 에너지전환 정책을 추진하면서 전기요금 인상이 없다고 선언함으로써 에너지전환과 관계없는 인상 요인이 발생해도 전기요금을 조정하지 않고 있다. 비용은 증가하는데 가격을 올리지 못하면 적자가 발생하는 것은 당연하다.

문제는 한전의 적자가 일시적 현상이 아니고 장기간 지속된다면 요금 조정 폭이 커져 결국 소비자에게 부담으로 전가된다는 것이다.


- 전기요금 개편시 거론되는 연료비연동제의 장단점은 무엇이며 도입이 필요한가.

=노 : 원가를 충실히 반영한다는 의미에서 바람직한 방향이다. 이 제도를 시행하는 국가도 다수 존재한다. 그러나 전기요금의 수시개편은 큰 행정비용을 동반한다. 이 제도의 시행을 위해서는 ‘발전, 송전, 배전, 판매’ 단계별 비용에 대한 검증이 우선돼야 한다. 가능할지 의문이다.

=이 : 연료비 변동이 공급비용에서 차지하는 비중이 크며, 특히 비용변동에 미치는 영향은 더욱 클 것이다. 그러나 연료비도 비용구성 요인의 하나이며, 이외에도 여러 가지 비용요소가 있다.

따라서 요금제도를 재편한다면 제반 요금변동요인을 분석, 검증해 주기적으로 변동시키는 ‘요금조정메커니즘’을 도입하는 것이 보다 근본적인 해결책이다. 물가, 정책, 정치권의 주장, 주무부처의 판단, 전기사업자의 요구와 같은 주관적인 의사결정 구조에서 탈피해 중립적, 객관적인 기구에서 요금 산정기준과 절차에 의해 조정해주는 제도의 도입이 시급하다.

=박 : 연료비연동제는 당연히 도입돼야 할 제도이다. 연료비뿐만 아니라 제세부담금 등 공급비용의 변화는 가격에 반영되어야 할 것이다.

공급비용이 증가하면 이를 가격에 반영함으로써 가격신호 기능이 작동돼야만 적절한 소비를 유도할 수 있다. 연료비가 급등하는데 전기요금을 고정시키는 경우 적정한 수준 이상의 소비를 유도하게 된다.

특히 석유나 가스 가격은 상승하는데 전기요금만 고정돼있다면 전기로 소비가 대체되는 현상이 발생해 에너지 소비구조의 왜곡을 초래한다. 궁극적으로는 국민경제에 부담을 가중시킬 수 있다. 연료비연동제는 가격신호 기능을 제고한다는 점에서 필요한 제도이다.


- 끝으로 전기요금 제도에 대해 못다한 말이 있다면.
=노 : 다양한 에너지정책 반영을 목적으로 정부가 과도하게 전기요금에 개입하는 것은 바람직하지 않다. 때로 정부실패는 시장실패 보다 더 큰 후회비용을 초래한다. 정부는 신이 아니다.

=이 : 전기요금은 전기라는 재화를 사용하고 지불하는 대가이다. 전기에너지의 중요성으로 인해 그동안 사업정책이나 복지정책의 수단으로 역할했다. 이제는 보다 합리적으로 전기를 사용하고 공급될 수 있도록 효율적인 가격신호를 제공해야 한다.

그동안 에너지신산업, 4차산업혁명, 에너지전환, 에너지프로슈머 등 새로운 기술과 비지니즈가 거론됐지만 경직되고 무원칙한 전기요금으로 인해 한 발짝도 나가지 못하고 있다. 전력산업의 가장 큰 장애요인인 전기요금제도의 정상화가 조속히 이뤄져야 한다.