한경연 "공공SW 생태계 부실화...대기업 참여제한 규제 재고해야"

수익성 악화, 중기 수 감소, 전자정부 수출 반토막

공공 시장참여 제한은 국내만 있는 부적합한 규제

전자정부 수출실적(2011-2017).ⓒ한국경제연구원

수익성 악화, 중기 수 감소, 전자정부 수출 반토막
공공 시장참여 제한은 국내만 있는 부적합한 규제

혁신성장동력으로 충분한 가치가 있는 소프트웨어(SW)시장의 발전, 특히 공공 SW시장의 새로운 성장동력을 발굴하기 위해서 규제가 완화되어야 한다는 주장이 제기됐다.

한국경제연구원(원장 권태신)은 13일 발표한 '공공 SW사업 대기업 참여 제한 제도의 평가와 시사점'이라는 제하의 보고서를 통해 이같이 밝혔다.

대기업 참여 제한은 공공SW 조달사업에서 대기업의 참여를 사업금액(80억원 이상)으로 제한하고 상호출자제한기업집단 소속기업(대기업집단)에 대해서는 전면적으로 금지하는 조치다.

보고서는 2017~2021년 전 세계 SW시장은 연평균 4.4% 성장할 것으로 예상되지만 국내 SW시장은 포화상태에 달하면서 2.5%로 저성장이 예상되며 이는 새로운 고성장 기업이 탄생할 수 없는 ‘생태계의 화석화’ 현상으로 보인다고 분석했다.

특히 신기술 투자 및 활용에 있어 주도적인 마중물 역할을 하고 있는 공공 SW시장이 대기업 참여 제한 이후 상황이 악화됐다는 지적이다.

대기업 참여 제한 제도를 강화한 이후 공공SW사업에 주력하고 있는 중견기업들의 영업이익률(적자 또는 0.2~1.6%)이 전체 IT서비스기업의 평균 영업이익율(2016년 6.4%)보다 크게 낮은 점으로 보아 공공 SW사업의 수익성이 악화된 것을 알 수 있고 수익성이 악화되면서 기업의 참여 기피에 따른 유찰률이 증가하고 있다.

임동원 한경연 부연구위원은 “공공SW시장에서 대기업을 규제함으로써 나타난 효과는 중소기업의 성장이나 수익성 증가보다는 시장경쟁구조가 왜곡됨으로써 동반되는 역차별과 함께 참여기업 모두가 경쟁력이 약화되는 결과로 이어지고 있다”고 주장했다.

특히, 대기업참여제한 후 중소기업의 수가 감소하는 부작용이 발생하였고 중소기업의 보호·육성이라는 제도 목적을 충족하지 못했다는 주장이다. 매출 800억원 이하 중소기업 수는 지난 2012년 62개에서 2013년 54개, 2014년 39개, 2015년 12개로 계속 줄어들고 있다.

임 부연구위원은 “국내 SW기업의 생태계가 화석화돼 가는 심각한 상황에서 SW산업의 마중물이자 큰 영향력을 행사하는 공공 SW사업마저 어려운 상황이므로 새로운 성장동력 또는 전환정책이 필요한 상황”이라고 지적했다.

공공SW사업 관련 대표적인 규제인 ‘공공SW사업 대기업참여제한 제도’의 완화를 통해서 역동적인 SW생태계로 전환시킬 필요가 있다는 것이다.

임동원 부연구위원은 “해외수출 측면에서도 대기업참여제한으로 수요자가 요구하는 유사사업 실적을 맞추지 못해서 제약받고 있고 이에 따라 전자정부 수출도 급감했다”고 주장했다.

대기업참여제한 제도가 시행된 후 대기업 주도의 대형사업 수주가 급격히 감소하면서 전자정부 수출실적은 지난 2015년 5억3404만달러로 최고점을 기록한 후 2016년(2억6945만달러· △49.5%)과 2017년(2억3610만달러·△12.4%)로 하락세다.

해외에서는 최근 3년의 유사사업 실적으로 평가하므로 지난 2014년부터 국내 공공정보화사업을 하지 못한 대기업의 전자정부 해외구축실적이 2016년 이후 줄어들었고 전체 해외사업 수주도 감소한 것이라고 지적한 것이다.

법적 또는 국제적 측면에서도 공공SW사업 관련 대표적인 규제정책인 대기업참여제한 제도가 법률 규정상 위헌의 소지가 있고 외국에 없는 규제이므로 완화될 필요가 있다고 설명했다.

임동원 부연구위원은 “대기업집단 소속기업을 일방적으로 시장에서 전면 퇴출하도록 하는 현행 제도는 과도한 규제수단을 사용한 것으로서 ‘방법의 적절성과 피해의 최소성’ 측면에서 헌법상 과잉금지원칙에 위반될 소지가 높다”며 “외국의 경우 공공SW사업 분야에 기업규모 및 특성에 따른 경쟁배제제도를 운영하고 있지 않다”고 주장했다.

보고서는 대기업과 중소기업으로 구분한 공공SW정책은 혁신성장동력을 발굴하기에는 적합하지 않고 ‘혁신’과는 점점 멀어지고 있으므로 신산업 분야에 한해서라도 대기업 참여를 전면적으로 허용하는 것이 타당하다고 언급했다.

임동원 부연구위원은 “현재 신산업 분야 공공SW사업에 한해서 대기업의 참여가 허용되지만 과학기술정보통신부의 심의 후 허용 방식이고 그 허용율이 50% 미만으로 낮아 사업추진 여부에 대한 불확실성이 큰 상황”이라고 지적했다.

이어 “신산업 분야에 대해서라도 별도의 심의 절차 없이 대기업 참여를 전면적으로 또는 적극적으로 허용해준다면 대기업이 국내 공공SW사업에서 확보한 레퍼런스를 가지고 해외에 진출할 수 있을 것이므로 4차 산업혁명 시대의 글로벌 경쟁력이 강화될 것”이라고 주장했다.

아울러 그는 “자본 및 사업추진력을 갖춘 대기업과 세부 기술력을 가진 중소기업 간의 컨소시엄을 통해서 보다 효율적인 공공 SW사업 수행이 가능할 수 있고 대기업과 중소기업과 동반성장할 수 있는 여건도 조성될 것”이라고 덧붙였다.