장기미집행공원 조성계획 5월 대비 1.4배 증가

국토부, 장기미집행공원 11월말 기준 해소실적 및 2020년 계획 발표

실효 공원의 25%에 달하는 국공유지는 대부분 실효유예 전망

5월 대비 도시계획적관리는 2배 증가…해제 예상 공원은 절반으로 감소

해소계획 변동 세부내용. ⓒ국토부

국토교통부는 지난 5월 ‘장기미집행공원 해소방안’을 발표한 지 6개월이 지난 시점에서 올해 11월말 기준 장기미집행공원 해소실적, 일몰제 시한까지 공원조성 계획 등을 종합점검한 결과를 12일 발표했다.

공원일몰제란 지자체가 도시군계획시설 상 공원으로 결정한 부지를 20년간 집행하지 않으면 공원결정의 효력을 상실하는 제도로서, 2000년 7월에 도입돼 내년 7월이면 최초로 시행된다.

공원의 효력을 상실하지 않기 위해서는 시‧군‧구에서 구체적인 공원사업 내용이 담긴 실시계획을 인가받아야 하며, 인가를 받으면 5년 동안 사업 부지를 수용(협의매수 곤란 시)할 수 있는 권한이 생긴다.

1999년 장기미집행 도시계획시설에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정 이후 공원을 포함한 도시계획시설 실효제가 도입됐으며, 이에 따라 장기미집행공원 해소를 위해 10년 이상 조성계획을 수립하지 않은 공원에 대한 실효제, 도시자연공원구역, 민간공원 특례사업 제도 등이 도입됐다.

문재인 정부에서는 지난해 4월과 올해 5월 두 차례 공원 조성을 지원하는 ‘장기미집행공원 해소방안’ 종합대책을 발표했으며, 이에 따라 지방채 이자지원 등 공원 조성을 위한 후속조치를 적극 추진 중에 있다.

올해 1월 기준 도시공원부지는 총 927㎢로 480㎢(52%)는 조성 완료된 공원이나, 나머지 447㎢(48%)는 미집행 상태이며 이 중 내년 7월 실효되는 장기미집행공원은 364㎢(서울시 면적의 절반 수준)에 달한다.

전국 지자체는 올해 3월 공원조성 5개년 계획을 수립해 주민이용이 많은 공원부지는 적극적으로 공원으로 조성하거나 도시계획적 관리수단을 마련해 공원의 기능을 유지하되, 공법적(GB, 보전녹지 등)‧물리적(표고, 경사도 등) 제한으로 인해 난개발 가능성이 낮은 공원부지는 해제하는 방안을 추진하고 있다.

한편 실효대상 공원부지 중 25%(94㎢)에 해당하는 국공유지는 지자체가 시간을 갖고 공원으로 조성할 수 있도록 10년간 실효를 유예하는 방안을 담은 법안이 국회 본회의 상정 대기 중이다.

종합대책을 발표한 5월과 이후 6개월이 지난 11월 실적을 점검한 결과, 조성 중인 공원은 93.5㎢ → 134.9㎢로 1.4배 증가했으며, 세부적으로는 지자체 직접 공원조성은 67.8→104.1㎢로 36.3㎢, 민간공원은 25.7→30.8㎢로 5.1㎢ 증가했다.

도시계획적 관리수단은 서울시의 도시자연공원구역 지정 등에 따라 36.5㎢에서 82.1㎢로 2배 이상 증가했다.

이에 따라 지자체가 불가피하게 해제할 예정이었던 장기미집행 공원은 151㎢에서 64㎢로 크게 감소했다.

해제 예상 공원은 지자체에서 현재 주민이용이 많지 않고, 공법적(GB, 보전녹지 등)‧물리적(표고, 경사도 등) 제한 등이 있는 공원을 선별한 것으로, 해제돼도 난개발 가능성은 낮을 전망이다.

지자체가 실시계획인가를 받고 매입할 공원부지는 총 104.1㎢이다.

올해 실시계획인가를 받은 공원은 9.6㎢로서 전체 104.1㎢ 중 9.2%에 해당하며(12월 예정 포함), 남은 공원은 내년 5월과 6월에 실시계획인가가 집중될 것으로 조사됐다.

지자체가 공원부지 매입을 위해 올해부터 2023년까지 투입할 지방예산과 지방채는 총 7.4조원으로 조사됐지만, 대부분의 지자체에서는 2020년에는 추경예산 편성 등을 통해 재원투입을 늘려나갈 계획이다.

2021년부터 2023년 재원투입액은 올해 3월 수립한 계획으로서, 다수의 지자체에서 지방채 발행 등을 확대하고 있는 점을 감안할 때 실제 투입액은 이보다 크게 증가할 것으로 전망된다.

실제로 올해 3월 계획 시 2020년 지방채 발행은 7065억원이었으나, 올해 11월 기준으로 2020년 지방채 발행예정액은 2조211억원으로 조사됐다.

또한 당초 지자체는 실시계획인가 후 내년 7월부터 2023년 7월까지 3년간 부지를 매입할 예정이었으나, 8월 ‘국토계획법’ 개정으로 매입기간이 5년으로 늘어나 2024~2025년에도 부지매입을 위한 재원투입이 가능해짐에 따라 지방재원 투입액은 더욱 증가할 전망이다.

지자체는 실시계획인가 이전에도 협의매수를 통해 공원부지를 적극 매입 중에 있으며, 올해 3분기까지 6800억원을 투입해 7.5㎢(104.1㎢ 대비 7%)를 매입한 것으로 나타났다.

이러한 추세로 볼 때, 현재 계획된 금액(총 7.4조원)으로는 2023년까지 매입 대상 104.1㎢ 중 82.1㎢(79%)를 매입할 수 있을 것으로 전망되며, 남은 22㎢(21%)를 매입하기 위해 지자체가 추가로 확보해야하는 금액은 총 2.1조원으로 추정된다.

전국적으로 내년 7월 실효대상 공원을 대상으로 추진 중인 민간공원 특례사업은 총 78개소(30.8㎢)로 조사됐다.

국토교통부는 내년 6월까지 최대한 많은 민간공원 사업이 실시계획인가를 받을 수 있도록 추진현황을 지속 점검하고 있으며, 부득이 사업 추진이 곤란할 경우 용도지역 조정 등 대안마련과 함께, 예치금 반환 규정 명확화 등 관련 제도를 정비할 계획이다.

한편 민간공원 제도를 보완하기 위해 LH가 주도해서 공원을 조성하는 연계사업(공급촉진지구 활용)은 올해 8개 공원을 선정(2.3㎢)하고, 내년 6월까지 지구지정을 완료할 예정이다.

LH 연계사업은 민간공원 사업과 비교해 추진기간이 짧고, 공공성이 높은 제도라는 점에서 향후에도 매년 5개소 이상을 조성할 계획이다.

지자체가 도시계획적 관리수단 및 국고지원 사업을 활용해서 공원기능을 유지하는 부지는 82.1㎢로 조사됐다.

도시계획적 관리수단은 공원을 조성하지 않더라도 공원 기능을 최대한 유지할 수 있도록 용도지역‧지구‧구역 변경‧지정 등을 하는 것으로, 서울시의 도시자연공원구역 지정 등에 따라 5월 36.5㎢에서 11월 기준 82.1㎢로 2배 이상 증가했다.

서울시는 일부 매입 대상(2.3㎢)을 제외한 대부분의 미집행공원(52㎢)에 대해 도시자연공원구역 지정을 추진 중이며, 지난 10월 주민열람공고를 완료하고 현재 지방의회 심의를 준비 중에 있다.

국토부는 도시자연공원구역 지정 시 토지소유자에 대한 재산권 침해를 최소화하기 위해 도시자연공원구역의 행위제한을 완화해 설치할 수 있는 시설물 종류를 확대하고, 매수청구 시 판정기준을 완화하는 내용으로 ‘공원녹지법’ 시행령 개정안을 12월 중 입법예고할 계획이다.

서울시 외 다른 지자체에서는 국고지원 사업 예산확보와 함께 도시‧군관리계획 변경을 통한 용도지역 변경 등을 추진 중인 것으로 조사됐다.

도시공원부지 중 국․공유지는 대부분 실효 유예될 전망이다.

내년 7월 실효대상 공원의 25%(94㎢)에 달하는 국공유지는 10년 간 실효 유예되며, 이를 담은 ‘공원녹지법’개정안이 지난달 29일 법사위 통과 후 현재 본회의 처리 대기 중이다.

다만 국공유지 중에서도 이미 공공청사로 사용되고 있거나 시가화돼 공원기능을 상실한 국공유지(1.1㎢, 1.2%)와, 대부분이 해제 예정인 사유지 가운데 일부 국공유지가 있어 실효를 유예할 실익이 낮은 국공유지(10.3㎢, 11%) 등은 관계부처 간 협의를 통해 유예 없이 내년 7월 실효될 전망이다.

권혁진 국토부 도시정책관은 “지난 5월 대책 발표 이후 불과 6개월이 지나지 않았는데도 그간 지자체, LH에서 적극 협조해준 덕분에 장기미집행공원을 공원으로 조성하는 실적이 크게 늘어났다”며 “공원일몰제가 시행되는 내년 6월까지 지자체와 협력해 최대한 많은 장기미집행공원이 공원으로 조성될 수 있도록 모든 정책적 노력을 기울여 나가겠다”고 말했다.